江苏检验检疫局 张 帆
简政放权，转变政府职能，是党中央、国务院的一项重大举措。如何在依法改革中实现简政放权，在放管结合中实现职能转变是一项大课题。
新《食品安全法》（以下简称“新法”）于今年4月24日修订完成，并于10月1日起正式实行。相比旧《食品安全法》（以下简称“旧法”）有巨大改动，一是明确了进口食品的法律责任。明确了检验检疫承担监管职能，企业承担主体责任（第91、94条）。此外还明确了检验检疫评估国外官方体系的职能（第101条）。二是进出口检验要求的转变。旧法中“检验合格才能通关”的法条彻底重写，改为进口食品“依法检验合格”，出口食品“监督管理”（第92条第2款，第99条）。三是强化了食品安全信息管理。细化了检验检疫对食品安全信息收集的范围（第100条），加强了信息沟通的机制（第93条第2款，第95条）。
本文以新法对监督管理职能的明确，及对进口食品检验要求的转变为切入点，对检验检疫机构如何在进口食品检验工作中转变职能，做一个合格的“裁判员”进行思考和探讨。
监督管理，就是做“裁判员”
新法新增法条明确规定，对进出口食品安全，检验检疫部门履行“监督管理”职能，这为检验检疫职能转变指明了方向。
监督管理就是做“裁判员”。国务院总理李克强多次强调，政府要简政放权，做好裁判员，不要老想当运动员。市场中，企业是“运动员”，检验检疫是其中一个“裁判员”，产品质量就是“球”。检验检疫的监管职责，就是在球出界时，吹响哨声，并对运动员作出判罚。但现在的情况是，这个裁判员一边吹哨，还要一边护着球不让它出界。其后果是，出了力还不讨好，甚至当球最终出界时，他还要承担“护球不力”的责罚。
做“裁判员”就不能做“运动员”
职能转变的核心，是检验模式的改革。旧法中“检验合格才能通关”的模式，是检验检疫成为“运动员”的原因，也是工作风险和廉政风险的主要来源。一是扣留是对国际贸易的物流环节的行政干预。旧法要求是扣留检验，其结果是，检验成为外贸活动中的一环，在食品检验，检验甚至成为货物通关的限速环节。检验检疫机构成了实际的“运动员”。企业为了减少成本，倾向于寻找把关更松的口岸，或行贿。前者凸显了工作风险，后者增加了廉政风险。二是“合格”没有定义，责任边界不明。旧法中没有明确“检验合格”的依据，这意味着进口食品通关后，发生的任何问题，检验检疫部门都要承担责任。
新法为检验模式改革提供上位法支撑。一是新法重写了“合格后才能通关”的要求，为检验模式的改革扫清了上位法的障碍。旧法中进口食品“检验合格才能通关”的要求，是检验检疫机构对进口食品不得不实行检验模式的原因。为了促进外贸，各局创新举措，比如通过先通关，存入“指定库”，检验合格后再放行的方式。这种做法，减少了货物滞港的成本，但实际上并不符合上位法“检验合格才能通关”的要求，本质上还是检验模式。二是新法明确了“检验合格”的依据，划清了检验检疫机构的责任边界。新法中明确了“检验合格”的依据，如果进口食品出现质量问题，只要检验检疫依法履职，即可免于承担责任。依据的明确，使检验检疫从原先的“无限责任”转成了“有限责任”。责任边界的划清，为检验模式改革划定了范围。
进口食品检验模式改革的出路在3项转变。一是检验，从对产品集的合格判定，转向对生产企业管理体系有效性的验证。这样才能实现真正意义上的“事前监管”。产品质量是企业生产出来的，而不是检验出来的。检验，是对生产企业管理体系有效性的验证。这实质上是将监管延伸到国外，延伸到生产环节。总局对国外生产企业管理体系的评估，不再单单是准入门槛，而成了监管体系的一个重要组成部分。此外，对特定有毒有害物质的检验也是对国外官方防控体系有效性的验证。二是合格判定，从样品合格，转向企业合格。这样才能彻底实现检验模式的改革。当合格判定，是基于来源国家持续有效的官方防控体系，基于生产企业持续有效的质量管理体系，基于国内外贸易商的高度诚信，直通放行才成为可能。这比传统的扣留检验模式，更科学，更可控，更可以持续改进。三是监管的方式，从“护球”转为“吹哨”。这样才算完成真正的职能转变。检验模式的改革，使得检验检疫机构不再干预贸易环节，不再承担产品质量问题的直接责任，只作为第三方，对市场中的企业的违规行为进行判罚。防贼变成捉贼，检验检疫的监管职责更加明晰，工作成效更易体现，企业的责任主体地位也更加明确。其他部门对市场监管的结果即“事后监管”，成为监管链的有机组成部分。
做“裁判员”就不能做“教练员”
政府提供服务，要依法而为。职权有边界，因此政府服务也有边界。越界服务，即是越权。
法律条文明确了检验检疫承担监管职责，而企业承担主体责任。但是在实际操作中，却因为政府服务的边界不清，政府部门很容易越权，成为“教练员”。以预包装食品标签为例，企业为了确保其进口预包装食品标签合格，最经济的途径是直接咨询检验检疫机构，获得肯定的答复后再加贴。检验检疫机构为了促进外贸，会不厌其烦地指导企业。最终的结果常是，标签的有效性工作，几乎成了检验检疫“包办”的活。检验检疫机构既是“裁判员”，又是“教练员”，存在工作和廉政双重风险。
解决的方法是须明确政府服务的边界，将部分服务外包给市场完成。即政府牢守“裁判员”底线，将咨询指导的服务交由“教练员”完成。比如预包装食品标签的监管中，政府将相关法律法规进行公示，但在操作层面的咨询，外包给市场完成。市场上咨询企业提供的是有偿服务，且自由竞争，这使企业有动力提升服务质量。检验检疫只负责规则的发布和解读，必要时对咨询企业进行培训。 《中国国门时报》