【摘要】  随着我国经济体制改革的不断深化，卫生体制改革亦已全面展开。如何顺应形式，抓住机遇，积极改革，转变职能，从而更好地发挥卫生监督检测职能部门的作用，促进卫生事业全面健康发展，不断满足人民群众多层次、多样化的健康保障与需求，是摆在我们卫生系统面前的主要问题，也是今后必须要解决好的问题。我们必须要以十六大精神为指导，用“三个代表”的重要思想指导和实践疾病预防与控制工作，以全身心投入到全面建设小康社会的热潮当中去。在市场经济大环境条件的公共卫生事业，必须以坚持继续创造社会效益为主导的社会与经济相结合的效益和精神文明、政治文明与物质文明相结合的文明，努力实现对社会人群、社会稳定、经济建设的安全保障。提高全人口和全社会的公共卫生水平，促进文明建设和素养，保护全社会人口的健康，保护生命、保护劳动力、保护生产力，解决和消除因卫生和疾病问题引起的不稳定社会因素，并实现公共卫生与社会发展和经济建设的同步发展。因此，重新认识、深化认识公共卫生在经济建设中的作用十分重要。本文就公共卫生中检测与监督的现状及今后发展的趋势进行一些初步的探讨。 

【关键词】  公共卫生检测和监督；现状；发展趋势

     当前卫生体制改革已全面展开，这就要求各级卫生部门必须顺应形势，抓住机遇，积极改革，转变职能，从而更好地发挥作用，促进卫生事业的健康发展，不断满足人民群众多层次、多样化的健康需求。本人就公共卫生检测与监督现状和今后的发展趋势叙述一些看法，供大家探讨。

    1  疾病预防与控制

    中华人民共和国成立后，党和政府十分关怀人民身体健康，重视对各种传染病的防治，制定了卫生工作方针，采取了种种有效措施，迅速降低了发病率，制止了一些烈性传染病的流行，如鼠疫、天花、血吸虫病等。1989年9月《中华人民共和国传染病防治法》的颁布，使传染病控制和管理置于法律约束之下，保证了各项卫生防病措施全面贯彻落实。各级卫生防病部门充分发挥了自身的职能作用，消灭和控制了多种传染病的发生和流行。农村三级医疗预防保健网的建立，乡村医生队伍的不断壮大和医疗保健制度的推广，从组织、人员和制度上对农村卫生防病工作起到了保障作用，以较少的投入取得了明显的社会经济效益。通过几代卫生防病工作者的艰苦创业和不懈努力，传染病预防和控制取得了显著成绩。随着对传染病的有效控制，慢性病（恶性肿瘤、脑血管病、心脏病）和极少数边远贫困地区的地方性疾病对人类健康的影响日益明显，这是今后疾病控制的重点。

    1.1  目前疾病预防与控制工作中的主要问题

    1.1.1  疾病控制面临形势十分艰巨  虽然我国在疾病控制工作中取得了长足的进步，但是，随着医学模式的转变，预防保健任务日趋繁重。当前传染病防治工作仍面临十分严峻的形势，一些危害广大人民健康的急性传染病的控制仍是公共卫生的中心工作。由于公众的环境生活条件存在着许许多多的问题，一些肠道传染病发病率下降较慢，甚至有的有上升的趋势，如肠道传染病报告发病数占传染病总报告人数的比例逐年上升，现已达到80%以上，近年来我国艾滋病、性病发展与蔓延已引起有关方面高度重视，给传染病的管理提出新的问题。又如食盐加碘防治地甲病等地方病控制与管理仍是一个长期而复杂的社会问题。多种慢性非传染性疾病如心、脑血管病和肿瘤以及职业病、营养不良和意外伤害、人口增长和老龄化等带来了一系列的医疗卫生问题，预防医学的任务是极其艰巨的，不能不说是一个严峻的挑战。

    1.1.2  防保机构设置职能交叉重复  我国预防保健机构的设置，完全依附行政区划分和部门所在行政体制，省、市、区县、乡卫生行政部门划分的预防保健机构，不同部门、行业、系统的预防保健机构的设置及管辖服务范围重叠，部门分割情况严重。另一方面，不同行业或同系统内以某种病和某一专业自成一体设置机构，导致分化过细、条块分割，使行业内、行业间、区域间、上下间、政府职能机构与所属的服务机构间职能交叉重复，不能适应社会主义市场经济体制建设与政府职能转变的需要。

    1.1.3  卫生防疫机构经费投入严重不足  当前各级卫生防疫站普遍面临经费不足的困难，主要原因是卫生事业投入不足和防疫机构的补偿机制不完善，严重抑制着预防保健卫生事业的发展。由于认识上的偏差，一些地方财政部门将防疫机构列入自收自支试点单位，出现“以收抵支，以收定额”全额拨款无法兑现，大多数卫生防疫机构得到的财政拨款只保证了职工的工资，没有工作经费，防疫机构的自身建设和日常工作经费仅靠预算外收入。由于计划外收入数量有限，加之地方财政截留国家有关专款的问题也时有发生，目前防疫机构普遍面临监测仪器设备陈旧，许多卫生检验监测项目不能开展的困难，更谈不上搞科研课题、专业调查研究、深入开展疾病防治工作。

    1.2  疾病控制改革思考

    1.2.1  提高认识，坚持全局观念  防疫机构体制的改革，我们认为必须同卫生监督执法体制的改革同步进行，因为两改革和发展是密切相关的，不可孤立地去考虑某一方面。当前防疫体制改革进展迟缓的主要原因：一是受传统体制模式和保守观念的影响，顾忌卫生监督从防疫机构分出后，会累及防疫机构的生存和发展。二是卫生防疫机构近几年来在社会上有一定的地位，主要是通过卫生监督执法来树立的，一旦专业从事防病工作，在社会上的地位肯定会受到影响。三是在现阶段国家财政困难的情况下，如果防病工作经费得不到应有保证，补偿的渠道又阻断，防疫机构的日子就更难了，必然造成感情上很难接受，为了保证卫生防疫机构体制改革的顺利进行，要做一系列艰巨的工作。首先要以邓小平理论和党的十五大提出的“依法治国”，建设社会主义法制国家为指导，促进依法行政，强化职能转变，不仅要提高对防疫机构改革的重要性认识，也要看到改革的紧迫性，深刻理解不改革就没有出路的道理，使防疫机构改革成为卫生部门和医务人员的自觉行为。

    1.2.2  深化改革，重组防保体制  早在1978年我国卫生界就开始讨论防疫机构的改革问题，当时很多专家学者都认为，将省、地（市）、县级和不同系统部门行业的防疫机构统一起来，实行垂直管理，将名称改为“疾病控制中心”、“预防医学中心”、“预防保健院”等，天津等地积极进行试点工作并取得不少经验，对今天的改革很有借鉴作用。1998年上海市率先对卫生防疫体制进行改革，对7家防保机构重新进行组合，成立“疾病控制中心”，成立后的上海市疾控中心主要通过政府投入、收费服务和第三产业等多途径进行补偿，并通过扩大疾病预防能力，提高社会疾病控制的应急能力，加强社区疾病预防保健服务，加快预防医学人才培养和学科建设等举措，收到良好的成效，开了防保体制改革的先河。经上海之后，北京、河南、新疆、武汉等省市也组建专职卫生监督机构和“疾病控制中心”，得到政府的大力支持，争取到了“吃皇粮”的指标和专项经费，扩大了疾病预防功能和服务的范围，满足了当前社会日益增长的预防保健等卫生服务的需要，提高了服务效益，促进了卫生事业的深入发展。

    1.2.3  精简机构，合理配置资源  在传统模式下，防保机构众多、重叠、效率低下，存量资源难以发挥作用，目前我国大型贵重仪器设备集中在省、市有关防保机构里，贵重仪器设备使用率调查结果显示达不到30%～40%，并且近5%的贵重仪器闲着，有的甚至还没有开封，但有防保机构必须的仪器又申请购买，资源和功能重复的状态十分严重。“疾病控制中心”成立后，就可以解决旧体制下一病一套仪器，低水平重复购买的问题，通过撤、并、重组防保体系实施均衡的监测技术发展战略符合成本效益原则，提高防保机构卫生监测能力。在机构减少情况下，易于筹集资金，集中投资添置大型、先进的仪器设备，形成科研和业务工作中的规模优势，同地在撤并过程中实行专业和人才的优势互补，淘汰一些不合时宜的专业和科室，不能适应专业职能的人员及时转岗，节省卫生资源，方能促进卫生监测机构的重要项目建设，充分发挥卫生监测检验资源的最大效益。

    2  卫生监督

    卫生监督作为保障人群健康的社会卫生干预手段越来越受到人们的重视，成为卫生部门“管卫生”的主要内容。卫生监督就是卫生行政执法。卫生监督是国家法律、法规规定或上级依法委托授权单位，依法对辖区内的企业、事业单位及生产、经营单位或个人贯彻执行国家卫生法律、法规、条例、标准等情况进行监督和管理，对违反卫生法律、法规，危害人体健康的事件或行为，依法予以处理的行政管理或行政执法过程。这种监督是国家法律、法规所赋予的，是国家意志的体现，是国家强制执行法律、法规的行政行为，是保护人群健康的最有利和最有效的手段，是社会向着文明健康发展的必由之路。

    1983年我国第一部卫生法《中华人民共和国食品卫生法（试行）》颁布至今，十几年来，国家相继颁布的《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》等法律、法规，使卫生监督逐步走上了科学化、标准化、法制化运行的轨道，为保障人民身体健康作出了显著的成就，从目前卫生监督管理工作状况来看，尚存在一些不足，需进一步完善。

    2.1  工作中存在的问题

    2.1.1  领导重视不够  在目前卫生监督体制下，有的卫生行政部门忙于卫生行政执法主体的转换，将卫生监督交卫生防疫站去做，缺乏有效的督促检查，以致于专职监督员明显不足，投入少，舆论宣传乏力，监督工作处于被动应付状态。少数生产经营单位守法意识不强，虽建立了卫生管理组织制度，但不认真检查落实，不能有效地执行本行业的国家标准和卫生要求。

    2.1.2  注重经济效益而忽视了社会效益  中央卫生工作会议后，各地虽认真贯彻会议精神，但由于分级管理职责不够明确，加之卫生监督经费不能满足工作需要，开展的有偿服务是一条补充经费不足的途径，不少防疫站为了求生存、促发展，对经济效益好的单位愿意管或抢着管，效益不好的单位不去管或相互推诿，结果造成上下级之间，同级之间抢地盘争发证，不按规定程序发证，出现了不监督就发证，只收钱就发证，只发证不管理或先发证后管理等违法现象。有的将卫生监督工作重点放在体检上，而不是监督监测上，这不仅严重损害了公共执法的形象，也大大降低了执法力度。

    2.1.3  严肃执法和规范化管理不严  个别卫生防疫站发放的健康证没有卫生局公章，体检表检查项目不全即发放健康证，卫生许可证发放前技术审核不严，执法文书和档案管理不规范，其直接原因是规范化管理不够。预防性卫生监督工作开展不及时，给经常性监督工作带来了许多隐患，主要卫生指标监测不能完全检测，主要原因是监测仪器缺乏，多数防疫站无力购置或更新监测仪器，不能正常开展监测工作，导致卫生监督缺乏科学性和严肃性。
    2.1.4  卫生法律、法规和专业知识培训工作落后  随着卫生监督事业的发展，卫生监督队伍不断更新壮大，对法律知识和专业知识的继续教育需求增加，卫生行政部门不注重培训工作，缺乏具体的措施和督促手段是造成卫生监督队伍法律知识水平和实际操作技能偏低的重要原因。另外从业人员卫生知识培训不到位或发培训合格证不培训是导致从业人员卫生法规知识缺乏，严重影响公共卫生质量的主要原因。

    2.1.5  重复管理经营单位，矛盾突出  由于分级管理不明确，导致经营单位被重复监督管理，以省会所在地和地（州）年在地较为突出，如个别单位同时持有省、市或市、县（区）两级发放的卫生许可证，造成被监督单位不必要的麻烦及经济负担，同时也严重影响了公共监督执法工作的形象及效果。

    2.1.6  职业危害执法监督需求增大  全国大型的工业城市，职业危害面广、量大。职业危害在较长一段时间内尚不可能得到根本治理，在新形势下又出现了一些急待解决的新问题，尘肺病防治形势严峻，粉尘危害问题突出。尘肺病是危害广大职工身体健康最严重的一种职业病，乡镇企业发展迅速，职业危害日趋严重。乡镇企业在改革开放中发展迅速，对经济发展起了很大的促进作用，但一部分乡镇企业领导对职业危害缺乏认识，只重视经济效益，忽略防护措施，设备陈旧，操作方式原始，厂房简陋，职工缺乏自我保护意识，致使职业危害程度加剧。“三资”企业快速增多，职业危害由外转内。三资企业在国内蓬勃兴起的同时，职业危害也已逐步暴露。大量民工涌入城市，职业危害管理难度增加。他们多来自农村，文化素质低，自我保护意识差，基本的劳动保护又得不到保证，人员的流动性又大，因而与固定职工相比，受职业危害几率更高，后果也更为严重，对他们的职业卫生监督和管理目前尚未找到有效的方法和途径。

    2.2  卫生监督改革思路

    2.2.1  统一监督机构，树立执法形象  当前在卫生监督体制改革中，最“热点”和“难点”的问题是如何在全国上下形成一个统一的卫生监督执法体制，我们认为可以借鉴国内公安、工商、技监和税务等部门体制改革的成功经验，减少管理层次和机构重叠，避免重复监督、重复发证给被监督单位造成沉重的负担和不良影响，从根本上解决卫生监督体系内部互相之间争利益、抢地盘造成的不良社会影响，必须在全国上下组建统一专职的公共卫生监督局，将市区卫生监督机构变为市级公共卫生监督的派出机构。由市公共卫生监督局统一管理市区卫生监督执法工作，县公共卫生监督局可结合当地实际情况在有条件的乡镇设置派出机构，从而从上到下形成统一的监督执法机构，真正体现卫生监督执法一体化管理体制。在建立新的卫生监督体制时，应充分利用防疫站中一大批精通专业、懂法律、会管理的卫生监督人才，有选择地将这些监督监测人员划归卫生监督执法体制内，这是现阶段建立有中国特色的卫生监督队伍和资源综合调配的最佳选择。
    2.2.2  提高认识，强化依法行政职能  各级卫生行政部门对行政执法的重要性应有充分的认识，依法履行职责，加强领导，加大对法律、法规的宣传和执法力度，加强对下级的检查、督促和培训，及时纠正行政执法中存在的问题，并形成制度加以落实。

    2.2.3  健全组织机构，加强队伍建设，增加投入  地市级卫生监督机构应按比例配置足够的监督人员，使监督工作真正做到有组织、有人员、有落实，创造条件增添必要的现场监测仪器和监督取证工作，确保卫生监督工作的科学性、严肃性和规范化。

    2.2.4  进一步加大卫生行政执法力度  做到有法必依、执法必严、违法必究，树立良好的公共执法形象，努力实现卫生监督与经营单位的自身管理相结合的法制化管理体制。严格工作程序，对不符合发证条件的单位和个人，坚决不予发证，谁发证追究谁的责任，进一步加大处罚力度，严肃查处违法者。积极开展预防性卫生监督工作，加强日常监督，扩大监督覆盖面，提高监督监测频次，提高执法力度。

    2.2.5  加强监督、监测机构的自身建设  建立培训考核制度，加强培训考核工作，使培训考核工作制度化。定期对卫生监督员进行资格认定及业务强化培训，包括学习相关法律法规、政策、新技术、新知识、监督执法文书的正确使用及书写、档案资料的规范管理等，以提高其素质和执法水平。实行分级培训制度即省级培训地级、地级培训县级，每年一次，使卫生监督员具备必要的专业和法律知识，同时注意抓好从业人员卫生知识和预防性健康检查工作，不能流于形式，真正提高培训率和体检率，以提高整体执法水平。

    2.2.6  争取各级政府的支持  配备必要的监督取证工具和监测仪器，以维护监测数据的科学性、公正性和权威性，为卫生监督执法工作提供必要的科学家依据。各级政府、卫生行政部门应定期组织力量对卫生监督执法情况及监测技术的质量进行检查考核，不断纠正工作中出现的偏差和错误，以利卫生法律、法规的全面贯彻和实施。

    2.2.7  加强《职业病防治法》的宣传贯彻执行力度  建立和健全职业病防治监督管理网络，制订配套文件，规范监督执法行为，加强监督监测工作。实施征收超标治理费，严格依法监督。依法规范企业行为：规定企业必须开展对职业危害的综合治理，必须实施建设项目“三同时”必须建立职业卫生档案和职工健康档案，必须执行作业场所有害因素浓度（强度）测定制度和职工健康检查制度等。对企业超标的职业危害因素征收超标治理费。强化行政部门的监督职责是为了严格规范卫生监督管理行为，提高监督管理质量，明确对“三同时”卫生审查、有害作业环境测定和职工健康监护等实行法定认可制度。

    3  卫生监测工作

    随着卫生体制的改革，卫生行政部门将进一步加强卫生监督、依法行政的力度，全国防疫站卫生监督检验部分将逐渐形成专业的卫生监督技术支持体系。日常工作的重点将转向卫生检验，即为卫生监督进行技术服务，出具执法卫生检验的报告。同时，作为社会第三方公证机构为企业、事业单位及生产、经营单位或个人进行卫生检验技术服务，向社会出具公证数据。在激烈的市场竞争情况下各级卫生防站都应该注重卫生检验技术、人员技术水平和仪器现代化水平的提高。努力使自己成为本地区的卫生检验权威机构。卫生检验将是今后一段时间创收的主要来源。我们要坚决贯彻卫生部提出的“两为”精神，即为国家经济建设服务，为人民健康服务。卫生检验工作是人民健康的卫士，是保护人民免受生活环境污染和各种不符合卫生标准的健康相关产品对人群健康危害的第一道防线，同时也是促进经济发展，促进对外贸易不可缺少的组成部分。

    3.1  目前卫生检测工作中的主要问题

    3.1.1  卫生法规和标准建设滞后  有些卫生标准规定的卫生检验指标太少，无法满足人们对生活环境卫生安全性的要求。中国已加入世贸组织，这就要求卫生监督和卫生检验要尽快与国际接轨，尽量采用国际上通用的卫生标准和先进的检验方法是我国卫生工作的当务之急，卫生标准和检验方法制定滞后的问题成为阻挡卫生检验工作发展的障碍之一。

    3.1.2  中西部地区卫生检验手段落后情况严重  除了沿海地区、经济发达的几个省外，大多数卫生防疫站主力仪器设备多是二十年前投入使用的。在全国改革开放、经济全面增长的二十年中，卫生防疫系统仪器设备更新缓慢，与环保总局、建设部、商检局、边境检疫等系统的检验仪器设备的加速更新形成了鲜明的对照。过去这些单位的检验人员向卫生防疫站学习技术，现在是我们向他们学习。“逆水行舟不进则退”，我们不能不深刻思考由“先生变为学生”的原因。（1）卫生检验指标太少；（2）国家卫生检验方法制定的指导思想：“使条件最差的卫生防疫站都能做”而不是尽量采用新技术，从手工操作到最新仪器方法都应进入国家卫生检验方法；（3）国家卫生标准检验方法审批手续繁杂，检验方法更新比较慢。由于这三个原因使领导感觉使用目前仪器完全可以完成日常卫生检验工作，因此也就不用考虑仪器更新的问题，这可能是整个卫生防疫系统仪器设备落后的主因。在市场经济的今天，只有检验技术力量强的单位才能在卫生检验市场中占据更多份额，努力提高检验技术水平，使自己成为本地区权威卫生检验机构，应该是近几年及今后卫生防疫站的主要奋斗目标之一。基层卫生监督、监测机构普遍存在监测仪器、技术资料陈旧匮乏的现象，导致监测项目不全及监测数据不准确。多数监测机构仅能进行少数指标监测。因此，基层监督监测机构的监测技术手段处于滞后阶段，严重影响了公共卫生监督执法工作，尤其是中西部地区。

    3.2  今后的主要工作  随着卫生监督体制改革的深入，监督检测将一分为二，卫生检验工作将是疾病控制中心的日常主要工作之一和创收的主要来源。为了适应市场经济体制，满足人们卫生需求，为了卫生事业的发展，卫生检验工作思路应及时改变。

    3.2.1  制订卫生法规和标准时思路应该开阔  只要是对健康有影响的热点公共卫生问题，不管是化学、生物还是物理因素都应该进行更深入的研究，随时吸收国际先进经验，借鉴国际有关标准及时制定相应的适应本国国情卫生标准，达到解决问题确保人群健康的目的。

    3.2.2  制定检验方法的思路要改变  国家卫生标准检验方法只是国家推荐方法，只要能得出准确数据，卫生部行政许可或推荐方法也应是完全有效的。对卫生标准的某一个指标数，卫生检验方法可以有几个。从手工操作方法到最先进的仪器方法，只要科学可靠行之有效，都应该通过一定程序成为卫生执法检验中的方法。那种虽有先进仪器，但因没有卫生行政部门认可的推荐方法，而不得不用手工操作或使用落后的仪器设备进行卫生执法检验的现象是不应该存在的，优先使用先进的仪器设备，大量引进国际上先进的检验方法，简化部门行政认可的程序是卫生检验工作发展的必要前提之一。

    3.2.3  加大卫生检验的投入  改善仪器设备和检测环境条件，提高实验室技术水平。建立高持、高效、运行通畅的卫生检验检测机制，及时提供公正可靠的实验检测数据是维护卫生行政执法的权威性和严肃性的必要前提之一。

    3.2.4  加速人才培养，提高人员素质，以适应现代卫生工作的需要  鉴于目前卫生检验专业技术人员结构不尽合理，素质偏低的现象，加速人才培养提高人员素质问题已迫在眉睫。应重视加强专业技能培训，进行法规、卫生标准、检验方法知识的学习，广泛深入进行卫生检验技术的研究。

    总之，随着卫生体制改革的不断深入，卫生监督职能将从疾病控制中心分离出去，疾控中心工作性质和职能将发生历史性转变。疾控中心必须及时转变观念，建立现代科学管理机制，加强自身建设，提高疾病预计控制和卫生技术服务水平，更新仪器设备，改善检测环境和条件，注重检验标准、质量控制的研究，努力使我们的卫生检验工作与国际接轨。从单一病种的防治向综合防病模式转移，运用现代疾病控制技术，对本地区易发疾病的发病规律、趋势和动态、相关因素，进行调查，分析，科学研究和预测评估，为政府调整疾病预防、控制策略、拟订规范化疾病控制方案和技术决策提供科学依据。从急性传染病防治向慢性病防治转移，在严格控制急性传染病的同时进一步加强慢性病的防治，将艾滋病及心脑血管病、肿瘤等危害大的疾病作为控制慢性病的重点目标，从卫生执法转移到以人群健康与环境、职业等因素为主要内容的“人群—环境—健康”研究，对可能造成健康影响的环境因素进行调查研究；开展环境健康影响评估以控制环境危险因素为主导，开展干预工作。依据《职业病防治法》加强职业病管理，在做好职业人群健康体检的同时加大力量开展健康人群的健康体检；积极开展中毒和意外伤害控制。根据本地疾病谱的变化，开展其他常见病、缺碘病的防治。只有这样才能保证卫生防疫工作适应社会主义的新形势，才能为“十六大”提出的“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”保驾护航。

【参考文献】
  1 俞文达.卫生防疫现代化的发展思路.中国公共卫生管理,2000,16（4）:40.

2 韦光瑶.西部大开发公共卫生事业的发展对策探寻.中国公共卫生管理,2002,18（2）:102-103.

3 马瞧勤.疾病预防控制机构功能、机构设置思考.中国公共卫生管理,2002,18（3）:187-188.

通讯员：羽轩转载